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“十三五”国家石油储备仍需解决立法问题

发布时间:2015-7-14 阅读次数:1090
    国家石油储备的目的在于应对大规模突发性的石油供应中断,属于战略性的应急储备,由中央政府集中统一监管。世界主要发达国家建立石油储备的共同经验是“立法先行”,即先颁布法律或行政法令,再依法建立和完善储备体系。截至2010年底,我国战略石油储备量达到1.78亿桶,这与国际能源署提出的建立相当于上年90天进口量应急储备的目标,还差54天的储备量。之所以进展比较缓慢,主要障碍就是国家石油储备立法严重滞后、无法可依,由此导致储备责任主体单一,储备体制机制不顺,储备行为不规范。    
    基于美、英、法、德、日等国早已建立起完备的石油储备体系,以及我国已经进行了多年建立国家石油储备的实践探索,分析认为国家石油储备立法条件已完全具备。但目前我国国家石油储备建设处于初始阶段,法律体系和储备模式仍在探索之中,存在着国家石油储备责任主体偏窄、政府战略储备管理沿袭计划经济老套路、投资来源渠道单一、企业义务储备缺乏政策扶持、国家石油储备尚未建立起完备的制度体系等问题。在即将到来的“十三五”时期,需要在立法过程中认真研究解决这些问题。    
    在国家石油储备模式上,建议在国家石油储备建设阶段,按照“政府主导、企业参与,统一规划、依法监管,市场运作、快速反应”的原则,建立政府战略储备与企业义务储备并举的国家石油储备体系。从长远看,应当根据条件逐步将企业义务储备委托给法定机构储备,最终形成政府战略储备和法定机构储备并存的国家石油储备模式。    
    在国家石油储备法律框架上,建议本着先易后难的原则,先出台储备条例,解决石油储备建设急需,再择机制订国家石油储备法。条例名称以《国家石油储备条例》为宜。按照政府战略储备和企业义务储备并举的模式,《国家石油储备条例》可由总则、管理体系、政府储备、企业储备、储备动用和恢复、应急管理、监管与报告、法律责任、附则9个部分构成。    
    在国家石油储备管理体系上,建议借鉴日本的政府储备管理经验,将现行两种模式整合、完善为国家石油储备办公室—国家石油储备中心—基地作业公司三级管理体系。国家石油储备办公室授权代表财政部和国家能源局,以合同形式委托国家石油储备中心,国家石油储备中心受托按照政府批准的计划进行储备设施建设、储备石油收储、轮换和出售。国家石油储备办公室负责制订相关管理制度,对国家石油储备中心的执行情况进行监督检查,同时对企业义务储备执行情况进行监督检查。中心完全按市场机制运作,通过公开招标竞争选择承包商、基地作业公司和供应商,签署委托建设、管理和采购合同,并监督合同的执行。
    在承担国家石油储备义务的企业选择范围上,建议应当覆盖中国境内所有具有企业法人资格的从事石油加工和经营的大中型炼油商以及批发商、进口商和仓储企业。企业义务储备的石油数量,分别以企业上一日历年度实际生产量、销售量、进口量和仓储量为基准,按一定天数折算确定,并保持储备石油品质符合国家质量标准。    
    在国家石油储备的规模目标和品种上,建议应包括原油和成品油。政府储备宜以原油为主,并适当储存国防和军事训练需要的军工油品;成品油不易储存,但企业分散储存可迅速投放市场,因此企业应当以储备汽煤柴油为主,其中,炼油商储备成品油,进口商、批发商和仓储商根据经营品种确定储备种类。    
    此外,在国家石油储备的动用上,建议对动用条件、动用权限、动用方式进行具体界定。    
    一是动用条件,一旦发生以下四种情况中的一种,需要动用国家石油储备。即发生国际石油危机使进口来源中断或可能中断,国内石油供应量减少或可能减少7%以上;因自然灾害或其他不可抗力导致国内大范围、长时间石油供应短缺,石油供应量减少或可能减少7%以上;履行国际组织协议或国际合作义务需要动用国家石油储备;由于各种原因造成国内局部地区较长时间石油供应短缺,引起或可能引起油价暴涨,严重影响该地区经济和居民生活正常进行。二是动用权限,发生上述前3种情况时,由国务院总理批准并签署命令,启动实施全面动用的应急预案。发生上述第4种情况时,由国务院能源主管部门首长批准并签署命令,启动实施部分动用的应急预案。三是动用方式,原则上动用国家石油储备应首先采用降低企业储备义务标准的方式释放企业储备,需要时再择机动用政府储备。

 

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